Entrevista a Juan Pablo Rodríguez | Candidato a Constituyente por el Distrito 7

Juan Pablo Rodríguez. Abogado y Magíster en Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Profesor de Políticas Públicas del Departamento de Derecho Público y Director Ejecutivo de la Fundación Piensa.

Estando ad portas a la celebración de las próximas elecciones municipales, de gobernadores regionales y de convencionales constituyentes que integrarán la Convención Constitucional y redactarán la Nueva Constitución Política de la República, hemos querido entrevistar a candidatos abogados para que, desde una perspectiva jurídica, nos ilustren de manera técnica sus propuestas en distintas materias que serán discutidas en la Convención y formarán parte del nuevo texto constitucional.

En su opinión, ¿cuáles cree que deberían ser los principales derechos y deberes fundamentales que se deberían consagrar en la nueva Constitución? Se espera que en la futura Convención Constitucional temas como el agua, la salud, educación, energía, medio ambiente, entre otros, sean áreas de intenso debate. ¿Considera usted que debería existir un reconocimiento o un mayor desarrollo de estos derechos dentro de la nueva Constitución? ¿O es más bien una materia que debe ser iluminada por principios constitucionales pero desarrollada en extenso por la ley?

La Constitución ciertamente debe reconocer y proteger nuestros Derechos Fundamentales. En ella tienen que estar incorporados, y esto no es una discusión, los derechos de primera generación y los derechos civiles y políticos. Por lo pronto, donde reside la mayor discusión es en la manera de reconocer y proteger los derechos sociales. En ese sentido, yo creo que la Constitución es importante.

Los derechos sociales son Derechos Fundamentales y, por lo tanto, hay que incorporarlos. Es necesario perfeccionar el catálogo de derechos sociales que ya reconoce nuestra Constitución, incorporando derechos tales como el derecho a la vivienda, derecho a pensiones dignas, pero como metas u orientaciones al legislador, para que a través de leyes o políticas públicas esos derechos sociales puedan ser efectivamente prestados.

Que estos derechos sociales sean efectivamente prestados no solo va a depender de leyes y políticas públicas, sino que va a depender de que como país sigamos creciendo, avanzando, tengamos una democracia estable, con equilibrio fiscal, de modo tal que existan las condiciones para ir mejorando cada vez más la prestación de estos derechos sociales porque, como la experiencia comparada demuestra, la efectiva prestación social no va a depender de qué tan detallado esté o no ese derecho consagrado en la Constitución. Por ejemplo, viendo la Constitución brasileña, esta habla cinco veces más en términos de extensión que la chilena respecto al derecho a la salud, y el sistema de salud de Brasil según el ranking de la OMS está en el lugar 107 del mundo y el chileno está en el 33. La Constitución ecuatoriana habla 81 veces del derecho a la salud. El reconocimiento del derecho a la salud en la Constitución chilena es mucho más breve y Ecuador ha vacunado el 1% de su población contra el Covid-19 mientras que Chile a la mitad. Entonces, ¿en dónde funciona mejor la salud? ¿En aquellos países donde la salud está muy políticamente consagrada, bien escrita y extensamente detallada como Brasil y Ecuador? ¿o en Chile donde el reconocimiento es mucho más sobrio? (no obstante el desafío que tenemos en la materia). La respuesta es claramente Chile. Así también en las democracias nórdicas o europeas el reconocimiento de los derechos sociales es sobrio.

Por otra parte, me parece que estos derechos no tienen que ser directamente justiciables por lo que establezca la Constitución, habida cuenta que ello generaría el riesgo de radicar en los jueces una decisión que es política. Jueces que no tienen ninguna legitimidad democrática, nadie ha votado por ellos. Jueces que no son expertos en políticas públicas, sino que son expertos en derecho. Jueces que además no cargan la responsabilidad fiscal de sus decisiones. Además, si regulamos este tipo de derechos con excesivo detalle en la Constitución me parece que hay otro riesgo, cuál es el de sustraer elementos propios de la deliberación democrática futura y, en definitiva, transformando nuestra Constitución a lo que no tiene que ser, es decir, una camisa de fuerza para la deliberación democrática.

En materia de deberes creo que es importante, más que a nivel constitucional, pensando en deberes del tipo: honor a los símbolos patrios y deberes ciudadanos como puede ser el voto obligatorio, creo que lo importante es establecer ciertos deberes del Estado. Lo más importante en términos de deberes ciudadanos me parece que es una cuestión cultural. Creo que debemos tratar de contrarrestar la creciente cultura de derechos en la cual vivimos, donde todo es un derecho, todo es una exigencia, que está bien exigirlos, pero entendiendo también que nosotros como personas que vivimos en sociedad tenemos una serie de deberes asociados a nuestra convivencia y creo que es importante culturalmente centrar la importancia de ese tema.

La Constitución es una de las grandes reguladoras de nuestras instituciones, en relación con ellas, ¿cuáles considera que son fundamentales para el funcionamiento del Estado? ¿Cuáles considera que es necesario crear, modificar o eliminar para lograr un funcionamiento estatal más eficiente?

Yo soy de aquellos que cree que la persona es superior al Estado. Ontológicamente sin personas no hay Estado y teleológicamente las personas tenemos una finalidad trascendente que el Estado no tiene. De esto se deriva que el Estado está al servicio de la persona humana y no al revés. El Estado está para servir. Por lo tanto, en clave constitucional, creo que hay que reforzar la cláusula de servicialidad del Estado.

Dicho eso creo que hoy es muy importante, más que responder a la pregunta propia del origen de la Constitución de 1980 en el contexto de la Guerra Fría de si es necesario “más o menos” Estado, creo que es importante responder a la pregunta de cómo podemos tener un mejor Estado, entendiendo que el Estado está llamado a proveer importantes bienes públicos, llamado a actuar en el ejercicio de su rol subsidiario muy activamente en un país como Chile.

¿Cómo podemos tener un mejor Estado? ¿Un Estado que haga mejor su trabajo? Todos hemos sufrido las ineficiencias del Estado. Una mala atención de salud, una mala atención de educación pública, miles de papeles que nos solicitan para hacer cualquier trámite, etc. El Estado tiene que funcionar bien, tiene que entrar al siglo XXI, tiene que tener elementos de rendición de cuentas, de transparencia, de eficiencia, etc. en donde ojalá se pueda disminuir lo más posible la discrecionalidad política, el “dedazo”, el “pituto político”, etc., y podamos ampliar lo más posible la técnica, la transparencia, las agencias civiles en la más alta dirección pública y menos cargos de exclusiva confianza. Creo que tenemos que avanzar decididamente en llevar al Estado hacia el siglo XXI y que este deje de ser una caja negra pagadora de favores políticos.

Creo que es muy difícil emprender estas reformas para los gobiernos por los costos políticos que significan y, por lo tanto, si en algún momento vamos a modernizar el Estado o analizar el Estatuto Administrativo, esto tiene que ser pronto. No creo que haya otra oportunidad para darle el énfasis que esto tiene.

Actualmente en Chile existen los denominados quórums supra mayoritarios usados para modificar las leyes orgánicas constitucionales, las leyes de quórum calificado, las que interpretan a la Constitución Política y casos especiales. ¿Considera que deben realizarse cambios en esta materia? ¿Se debería ampliar, reducir o eliminar su aplicación? ¿Cuál es su importancia?

Efectivamente en Chile, así como en muchos otros países, existen determinados quórums supra mayoritarios para reforma constitucional y para la aprobación de determinadas leyes respecto de ciertas materias. Yo creo que es importante entender la naturaleza de esto. Yo estoy a favor de que existan ciertas instituciones contra mayoritarias, como lo son las leyes de quórum calificado que buscan robustecer la democracia, porque la democracia también debe defender a las minorías de las mayorías circunstanciales y, por lo tanto, es natural que existan en una democracia instituciones o lógicas contramayoritarias.

En ese sentido, creo que hay determinadas materias que efectivamente exigen, por su importancia en nuestro desarrollo social, grados de consensos mayores, por lo que estoy a favor de la existencia de las leyes de quórum calificado. Ahora bien, creo que en el caso chileno, si uno observa la experiencia comparada, es excesivo respecto de la cantidad de materias para las cuales se exige un quórum sobrecalificado y, en tal sentido, estoy a favor de reducir esas materias pero manteniendo algunas que exigen cierto grado de estabilidad.

En la Constitución actual, el Tribunal Constitucional es una de las instituciones que más críticas ha recibido en el último tiempo. Se ha llegado a señalar que sería una especie de “tercera Cámara”. ¿Qué opina sobre esta afirmación? ¿Debería seguir existiendo un Tribunal Constitucional? En caso de ser así, ¿qué rol debería jugar este? ¿Se le deberían realizar modificaciones? ¿Qué tipo de modificaciones?

Si nosotros queremos que la Constitución importe, que no sea letra muerta, hay que garantizar la supremacía de la Constitución y para esto se requiere una judicatura constitucional.

En primer lugar, en el mundo hay diversas maneras de garantizar esta supremacía. En general existen dos grandes modelos: el modelo norteamericano, de control judicial, o más bien, el modelo austro-germánico, con la existencia de un tribunal especializado, que sea el árbitro que solucione las controversias que existan respecto a la interpretación de la Constitución. Hay democracias paradigmáticas que tienen tanto un modelo como otro, por lo tanto, ninguno de estos dos es “per se” más o menos democrático.

En segundo lugar, yo creo que es importante resistir la tentación extranjerizante en la discusión constitucional de permanentemente echar caer todas las instituciones que tenemos y traer nuevas instituciones, mirando a países que tienen poco que ver con nosotros. El Tribunal Constitucional es una institución que tiene su origen en Chile, en el gobierno de Eduardo Frei Montalva, que luego lo ratifica Salvador Allende, quien lo utilizó mucho y que posteriormente la Constitución de 1980 también viene a consagrar.

Finalmente, con la gran reforma constitucional del 2005, el TC termina configurándose con sus competencias actuales, en un proceso de aumento de sus competencias.

A mí me gusta el modelo austro-germánico, por lo que yo creo que hay que mantener la existencia del Tribunal Constitucional, como un tribunal especializado en temas constitucionales. Si creo que existen “espacios en dos líneas”.

En primer lugar, se debe mejorar el nombramiento de los ministros del Tribunal Constitucional. Yo establecería más requisitos, por ejemplo, 20 años de actividad profesional. Establecería que ese requisito sea revisado por un Consejo de la Justicia, formado por personas como Decanos de Facultades de Derecho u otros.

En segundo lugar, aumentaría el número de ministros de 10 a 13, porque cada vez tienen más carga de trabajo y porque creo que es bueno que tenga un número impar de ministros, de modo tal de eliminar la figura del voto dirimente por parte del Presidente, que dada su alta rotación, genera incertidumbre respecto de la interpretación del derecho y como falla el Tribunal. Yo eliminaría tal institución.

También creo que “hay espacios” en eliminar el control preventivo obligatorio de constitucionalidad de las leyes. Si mantendría un control preventivo facultativo, con derecho a petición por parte del Presidente de la República o un determinado quórum de parlamentarios y, por otro lado, avanzaría en otras atribuciones, tales como la resolución de conflictos en  materia de traspaso de competencias entre el nivel central y los niveles subnacionales.

A raíz del proceso constituyente en curso, algunos académicos han manifestado la importancia que tiene el territorio para dividir el poder político. Se ha sugerido una nueva división territorial con un número acotado de regiones, con amplias competencias y presupuestos que permitan entregar una cierta autonomía frente a los problemas específicos de cada región. ¿Chile debe continuar siendo un Estado unitario como es actualmente o debería cambiar a otras formas de organización regional?, ¿Cuál es el modelo que usted propone y cuáles son sus ventajas y desventajas?

A diferencia de otras muchas, esta ha sido una discusión eminentemente constitucional que tiene que ver con la forma del Estado. En este sentido tenemos dos polos: Estado Unitario y Estado Federal. Yo creo que Chile no debería transitar hacia el federalismo, porque históricamente es un proyecto que ha fracasado en nuestro país. Esto porque no tenemos la escala, somos una nación relativamente homogénea y porque los estados federales son estados distintos que en algún momento fundacional se unen, cosa que no ha pasado en Chile.

Creo que debemos mantener el Estado Unitario pero reformado. Lo modificaría en una fórmula híbrida donde exista un Estado unitario que permita acercar la toma de decisiones a las personas, darles más herramientas a las autoridades locales para que consecuentemente puedan tomar mejores decisiones y también para que la ciudadanía se involucre más en los asuntos públicos. Creo que la política pública hay que pensarla más de “abajo hacia arriba” y no tanto de “arriba hacia abajo”, lo que en Europa se denomina subsidiariedad territorial. Ver primero la organización, el territorio, la ciudad, si es que eso no lo puede hacer, se sube al gobierno local, regional o nacional, y no al revés.

Chile es un país muy centralizado, del total del gasto fiscal solo el 13% es de decisión subnacional. Cuando uno se compara con los países unitarios de la OCDE eso es en torno al 30%. Del total de las ventas del comercio un 80% tiene a sus dueños en Santiago. Chile es un país económicamente muy concentrado, por lo que avanzaría  hacia un Estado Unitario descentralizado con una fórmula híbrida que permita reformas más intensas en materia de descentralización fiscal, descentralización política y descentralización administrativa.

Además creo que Chile está viviendo un proceso nocivo de microregionalización. Cada vez hay más regiones, más pequeñas, lo que nos hace volver al catálogo de las 24 / 25 provincias que existían antes de la división territorial del año 1974. Creo que una mayor cantidad de regiones de menor tamaño tienen menos poder específico en relación a Santiago, por lo que son nocivas para el proceso de descentralización. Yo avanzaría en un proceso exactamente inverso, hacia macro regiones, 5, 6 o 7 grandes regiones en el país que tengan el tejido social, académico, empresarial, cultural, demográfico, etc. suficiente para ser un contrapeso respecto a la capital.

Como tercera medida en esta materia creo que es importante modernizar el Estado y subir a ese carro de modernización a los municipios que son la principal cara del Estado respecto a los ciudadanos y creo que tienen que llegar al siglo XXI con sistemas de rendición de cuentas, de transparencia, de agencias civiles, de carrera funcionaria, etc., que permita que sean un instrumento para el servicio de la persona humana y no lo que lamentablemente muchas veces son, cajas negras para favores políticos.

El Capítulo V de la actual Constitución regula las actuaciones del Congreso Nacional, ¿Considera usted necesario algún cambio en esta materia? ¿Cree necesario modificar sus atribuciones y/o funcionamiento? ¿Debería mantenerse un Congreso bicameral o transitar hacia uno unicameral?

Esta es una de las preguntas fundamentales que tiene que ver con la distribución horizontal del poder y qué hacemos con nuestra forma de gobierno. Yo mantendría el régimen presidencial en Chile. Creo que Chile es un país idiosincráticamente presidencialista y que los proyectos o intentos parlamentaristas han sido un fracaso en nuestra historia.

Además, creo que el Congreso Nacional vive su mayor degradación en nuestra época y, por lo tanto, darle un mayor poder al Congreso en esta etapa de nuestra historia republicana me parece que es, como en general lo ha sido en nuestra historia, una mala idea.

Creo que el hiper presidencialismo que se acusa de Chile es más teórico que real. Si bien el Presidente tiene en abstracto importantes atribuciones, tales como la iniciativa exclusiva en materia de gasto fiscal, la posibilidad de vetar proyectos de ley o ser un importante órgano colegislador, creo que en los hechos el Congreso sí puede ser un contrapeso muy efectivo respecto del Presidente que tiene gran poder y cuando quiere le puede hacer la vida muy difícil como efectivamente ha pasado en los últimos años.

Por lo tanto, a mi juicio el problema de gobernabilidad que efectivamente vive nuestro país tiene que ver más con el sistema electoral de los parlamentarios que con la forma de gobierno. Yo cambiaría el sistema proporcional hacia uno mayoritario, donde tengamos distritos más pequeños y que sea de carácter uninominal (el que tenga más votos gana) y, por lo tanto, eso fomente por una parte la unidad de los distintos sectores políticos, la moderación al momento de plantear las candidaturas, etc. También desde la perspectiva de los resultados esto permite que se pueda tener 2, 3, 4 grandes bloques con los cuales efectivamente se pueda negociar y no lo que vemos que pasa hoy en el Congreso donde  con 10, 15, 17 bloques políticos se hace muy difícil la conversación y consecuentemente el gobierno no puede implementar las políticas por las cuales la ciudadanía efectivamente lo eligió.

Respecto al carácter unicameral o bicameral, yo estoy a favor de un Congreso bicameral. Creo que el Senado en nuestra historia republicana ha sido un gran aporte. Creo que de alguna manera materializa el casi derecho humano a revisión y que la existencia de una Cámara revisora es un aporte decisivo al proceso nomogenético, al proceso de formación de la ley. Yo creo que debemos mantenerlo. Por lo tanto estoy a favor del Congreso bicameral tanto en abstracto, creo que es bueno un derecho de revisión, como en concreto, históricamente el Senado ha sido un gran aporte en Chile.