Por Benjamín Gutiérrez Laurie (Egresado de Derecho de la Universidad de Chile).

La atribución de potestades sancionadoras a órganos administrativos es de larga data en nuestro país; no obstante, únicamente comienzan a adquirir relevancia de manera progresiva desde mediados del siglo XX y su proliferación se atribuye generalmente al mayor dinamismo y complejidad de la sociedad contemporánea, en la cual frente a la saturación del poder judicial y el carácter especializado de los entes administrativos dentro del ámbito de su competencia, importaría una ventaja para la persecución de las infracciones a la normativa sectorial. 

Sin embargo, la mayor dificultad generada por esta proliferación de potestades sancionadoras entregadas a la Administración se encuentra relacionada con el carácter inorgánico e incluso muchas veces contradictorio en su atribución, cuestión que doctrinariamente se ha denominado la elefantiasis de las potestades sancionadoras de la Administración _¹. 

De esta manera, el resultado de lo anterior es la fragmentación de nuestro Derecho Administrativo Sancionador, disperso en diferentes órganos y textos normativos relativos a ámbitos sectoriales específicos y que precisamente por ello, muchas veces adquieren características propias derivadas de estos últimos; cuestión que no puede sino ser criticada desde la perspectiva del derecho a la igualdad -piedra angular en cualquier Estado de Derecho-, en tanto que las diferentes regulaciones establecen distintas sanciones y garantías para los administrados.

Precisamente por esta situación, la jurisprudencia tanto judicial, como administrativa ha jugado un rol preponderante en el establecimiento de estándares mínimos a las diferentes regulaciones, y que en general se encuentran relacionados con la aplicación en estas materias de principios estructurantes del Derecho Penal, en virtud de la alegada unidad del ius puniendi del Estado y la similitud ontológica entre pena y sanción administrativa_². 

Es en este contexto que se suele pasar por alto el silencioso, aunque progresivo aporte que han ido efectuando las diferentes regulaciones sectoriales a la construcción de una teoría general del Derecho Administrativo Sancionador_³ a través de la cristalización de tendencias jurisprudenciales o doctrinarias, así como en algunos casos, de innovaciones legislativas.

En este sentido, quizás una de las regulaciones que más ha pasado desapercibida es la contenida en la Ley N° 20.529, sobre aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media; cuestión que no deja de sorprender, dada la gran cantidad de procedimientos sancionadores que en su virtud lleva adelante la Superintendencia de Educación, así como las innovaciones -considerando que data del año 2011-  y el detalle en la regulación de las potestades sancionadoras que efectúa, abarcando varios puntos de interés. 

Así, una primera cuestión que llama la atención es la atribución de potestades sancionadoras y facultades de atención y mediación a la Superintendencia de Educación, y que se regula de manera paralela. 

En efecto, al respecto se reconoce la facultad de los miembros y las comunidades escolares, así como de otros “directamente interesados”, no sólo para denunciar eventuales infracciones a la normativa educacional que importen la correlativa prosecución de un procedimiento sancionador en contra de los infractores, en caso de existir mérito para ello -y que es más bien típico en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador-, sino que también para “requerir” su participación como mediadora entre conflictos entre el propio requirente y los establecimientos fiscalizados -por motivos diferentes a infracciones normativas-. 

Por su parte, en relación con la posibilidad que tienen particulares en cuanto a efectuar denuncias, previamente mencionada, resulta llamativa la posibilidad contemplada en su artículo 65, que permite sancionar a quien interponga denuncias temerarias -que carezcan manifiestamente de fundamentos-, y que no fue recogida en la Ley N° 21.091, que regula el procedimiento sancionador a cargo de la Superintendencia de Educación Superior. 

Asimismo, no puede obviarse el artículo 81 del texto legal en comento que, si bien puede pasar desapercibido, nos da luces respecto a la aplicación del principio del non bis in idem en el Derecho Administrativo Sancionador. Concretamente, el precepto antes mencionado dispone que la sanción de multa no impide la aplicación de la inhabilitación temporal o perpetua de la calidad de sostenedor, ni la de revocación del reconocimiento oficial del Estado, así como tampoco -y esto es lo relevante- impide los reintegros de los fondos públicos entregados que procedieren en cada caso. 

Lo anterior, tal como he dicho, resulta relevante por cuanto ayuda a circunscribir el ámbito de aplicación del principio en comento en su faz procesal, incluyendo únicamente a aquellos actos de gravamen de naturaleza sancionatoria, siendo por tanto plenamente compatible con medidas de diversa finalidad, tales como las de restablecimiento, reparación o, como en este caso, de restitución o reintegro.

Ahora bien, quizás el elemento más destacable desde un punto de vista conceptual sea el reconocimiento que se efectúa en el artículo 86 a la teoría del decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, y que constituye la primera consagración legal de dicha figura, hasta ese entonces reconocida únicamente en el ámbito jurisprudencial, y que no ha estado exenta de críticas, principalmente relativas a que se trataría de un remedio inidóneo para resolver “la morosidad administrativa”, sacrificando eventualmente el interés general que justifica la atribución de potestades sancionadoras a órganos administrativos⁴. 

Finalmente, no puede dejar de mencionarse, aunque esta vez desde un punto de vista más bien negativo, la críptica regulación efectuada en lo relativo a la determinación concreta de la sanción administrativa, en la cual únicamente se entregan criterios específicos cuando ésta se trata de multas, y entre los cuales se incluye el beneficio económico, cuestión que resulta a lo menos cuestionable, toda vez que la actividad educacional dista mucho de los ámbitos de regulación en donde efectivamente el beneficio económico tiene sentido⁵. 

Referencias

^[1] ROMÁN, Cristian. 2007. Los principios de Derecho Administrativo Sancionador. Revista de Derecho Público. 2 (69): 24.

^[2] Tribunal Constitucional. Roles N°s 479 y 480.

^[3] CORDERO, Luis. 2020. El derecho Administrativo Sancionador y los sectores de referencia en el sistema institucional chileno, Revista Ius et Praxis. 26 (1):258.

^[4] BLAKE, Tomás. y VALDIVIA, José. 2015. El decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio ante el derecho administrativo. Estudios Públicos. 138: 93.

^[5] OYARZÚN, Carlos. 2021. Determinación de la sanción administrativa en materia de educación. Revista Jurídica Digital UANDES. 5 (1): 103.