Por Benjamín Sepúlveda Molina (Egresado de Derecho de la Universidad de Concepción).
La Comisión Experta (CE) aprobó en general y unánimemente la iniciativa de norma constitucional para el Cap. IV: Congreso Nacional1 el pasado 4 de abril. En esa jornada, y no obstante la referida unanimidad, los miembros de la CE “expresaron… las observaciones, preocupaciones y disensos que deberán enfrentar cuando se inicie la etapa de las enmiendas”2. Ergo, la discusión en particular ya en curso, junto con el papel que desempeñará el Consejo Constitucional a partir de junio, suponen que subsiste la oportunidad de realizar comentarios en relación con uno de los capítulos más relevantes, pues configurará buena parte del sistema político que se propondrá. En el escenario descrito, me centraré en la regulación de las urgencias legislativas (en adelante, urgencias).
La atribución en estudio se encuentra consagrada en el art. 38 de las normas aprobadas en general del Capítulo IV. Este precepto, en su inc. 1, dispone que el “Presidente de la República podrá hacer presente la urgencia de un proyecto, en uno o todos sus trámites, y en tal caso, la cámara respectiva deberá discutir el proyecto y pronunciarse dentro de los plazos que establezca la ley…”. Como se puede apreciar, la fórmula utilizada por la CE es prácticamente calcada a la empleada en el art. 74 inc. 1 CPR de 1980; sin embargo, hacia el final del art. 38.1 se establece que en ningún caso los plazos que establezca la ley podrán superar los 60 días —contraste relevante, toda vez que el límite dispuesto en la CPR de 1980 es de 30 días—. Esta primera diferencia podría redundar en beneficio del Congreso Nacional (CN) (podría, pues es posible que la ley opte por establecer un término máximo inferior a los 60 días), pues el ejercicio de la urgencia por parte del Ejecutivo no constreñiría en demasía la agenda del CN.
En la misma disposición, pero en su inc. 2, se pretende introducir otra variación en la materia. Efectivamente, hoy le corresponde al Presidente de la República (en adelante, Presidente), no solo hacer presentes las urgencias, sino además, calificarlas (art. 74 inc. 2 CPR de 1980). En cambio, la CE propone atribuir a la cámara en que se encuentre radicado el proyecto la calificación; mas no excluye por completo al Ejecutivo, ya que tal calificación será a propuesta de éste. No obstante todo lo anterior, agrega el inc. 3, “cualquiera de las cámaras podrá acordar que el plazo de la urgencia de un proyecto quede suspendido mientras estén pendientes, en la comisión que deba informarlo, dos o más proyectos con urgencia”. Esta regla viene a constituir un resguardo en favor del CN, al limitar radicalmente la posibilidad de que el Ejecutivo congestione con proyectos de su interés la agenda legislativa del CN, dificultando que los parlamentarios avancen en los suyos.
Para cerrar con el art. 38, hay que constatar que en su inc. 4 se encuentra otra de las grandes novedades: el incumplimiento de la urgencia genera sanciones (serán establecidas por la ley) “que recaerán sobre los presidentes de comisión o corporación que debieron haber puesto el proyecto en discusión o votación…”.
Por otra parte, en el art. 39 se encuentra regulada la agenda legislativa prioritaria (ALP), figura cercana a las urgencias, y que posee tres rasgos relevantes: i) en comparación con las urgencias, impone un plazo máximo bastante amplio, este es, un máximo de 1 año (contado desde que se informa la ALP) para que sean puestos en votación, y, si fuera el caso, despachar los proyectos considerados como prioritarios por el Presidente (hasta 3); ii) su forma de tramitación y los plazos de cada trámite serán acordados por los presidentes de las cámaras y de las comisiones que correspondan a cada proyecto; y iii) en caso de incumplimiento de los plazos acordados el proyecto será puesto en votación en la sala en su última versión aprobada sin que sea posible que esta conozca o vote cualquier otro.
Examen crítico. Al revisar los diagnósticos a que arribó la CE en su iniciativa del Capítulo IV se observan al menos dos estrechamente ligados a las urgencias, uno más amplio y otro más específico.
El primero advierte la existencia de un “relativo debilitamiento del Congreso Nacional para servir como eficaz y responsable contrapeso al Gobierno”, para luego subrayar la carencia de capacidades técnicas que le permitan a aquella institución “dialogar con el Ejecutivo desde una posición más equilibrada”. Esta conclusión es coincidente con el parecer generalizado de la doctrina nacional, en tanto la gran mayoría comparte, al menos, las siguientes afirmaciones: el CN se encuentra en una posición formalmente desventajada en el campo del proceso legislativo, en comparación con el poder presidencial; y que gran parte de su desmejorada situación se debe al notable desbalance en sus capacidades técnicas3.
El segundo hace alusión a un “conjunto de prácticas que han desnaturalizado ciertas instituciones y procesos”, pensando, entre otras, en las urgencias y su “no respeto”. La alusión de que no se están respetando las urgencias puede ser vinculada a la falta de sanción cuando se incumplen; y la desnaturalización que sufre esta institución encuentra un correlato en los hechos, toda vez que está ampliamente documentado que, al no traer aparejada una sanción, los fines que cumple el ejercicio de esta institución son otros, distintos a acelerar la tramitación de un proyecto (v.g., fijar prioridades del Gobierno), algunos de los cuales acarrean nefastas consecuencias (congestión de la agenda en desmedro del CN4.
En virtud de lo anterior, la CE plantea los principales ejes de su iniciativa y reseña las innovaciones más destacadas. En breve, con las normas propuestas busca: i) fortalecer al CN, para lo cual le restituye cierta libertad de agenda; ii) contribuir a la modernización del Estado al darle apoyo técnico al CN y lograr así un mayor contrapeso institucional. Considero que todo esto se ciñe virtuosamente a la advertencia planteada por Toro et al, consistente en que la atenuación del poder presidencial puede ser una buena idea en la medida en que, al mismo tiempo, el poder del CN se vea fortalecido (en especial en su apartado técnico), pues de lo contrario se podrían generar “retrasos importantes” en el proceso legislativo dada la ausencia de un actor capaz de impulsar con efectividad su prosecución5.
Así las cosas, me parece claro que las normas que expuse van bien encaminadas en hacerse cargo de las directrices doctrinales. En primer término, la redistribución del ejercicio de las urgencias entre el Presidente y el CN supondrá que aquel mantenga su atribución de hacerlas presentes, preservando un considerable espacio de libertad de agenda del Parlamento, ya que este no solo podrá calificarlas, sino también suspender los plazos en el supuesto del art. 38.3. En segundo lugar, en cuanto a los fines de las urgencias, estas debieran poder cumplir su fin natural (acelerar la tramitación de los proyectos) al establecerse una sanción en caso de incumplimiento; la duda es si esta medida será lo suficientemente amenazante como para alterar significativamente el quehacer legislativo; por otro lado, subsistirá la posibilidad de que el Ejecutivo busque alcanzar objetivos distintos a la mera aceleración de la tramitación de un proyecto. En tercer lugar, vinculado a lo anterior, el Presidente tendrá la oportunidad de instalar temas en la agenda, no solo haciendo presente una urgencia sino también con la ALP; aquí me parece un acierto que se establezca constitucionalmente la sanción del incumplimiento de lo mandatado en el art. 39, pues estimo que es una medida razonable, a la vez que excluye la posibilidad de sanciones menos amenazantes o desproporcionadas, en caso de haberse encargado su definición a la ley. Finalmente, haciendo eco de las palabras de Toro et al, insistí en el tópico de las capacidades técnicas del CN, porque en el diseño de la CE se aprecia un CN formalmente más poderoso y, por ende, con mayores responsabilidades, de manera que su fortalecimiento técnico era imprescindible.
Referencias
[1] Véase: https://www.procesoconstitucional.cl/iniciativas/docs/04.pdf [Sitio visitado el 11 de abril de 2023]
[2] Véase: https://www.procesoconstitucional.cl/ratifican-bicameralismo-y-umbral-de-5-nacional-para-los-partidos/ [Sitio visitado el 10 de abril de 2023]
[3] Véase, entre otros: ATRIA, Fernando; LARRAÍN, Guillermo; BENAVENTE, José Miguel; COUSO, Javier; JOIGNANT, Alfredo, El otro modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público, Debate, Santiago, 2020, 3° ed., p. 78; SILVA, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional La Constitución de 1980. Antecedentes y génesis. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1997, T.III, p. 249; BERRÍOS, Fabiola; GAMBOA, Ricardo, “El Congreso Nacional chileno y el ejercicio de sus funciones legislativa y fiscalizadora (1990-2006)”, Política. Revista De Ciencia Política, 2006, Vol. 47, https://revistapolitica.uchile.cl/index.php/RP/article/view/16789, pp. 100, 101, 109-111 y 122.
En relación con las capacidades técnicas del CN, véase, entre otros: AGOSTINI, Claudio; ENGEL, Eduardo; REPETTO, Andrea; SARA, Francisca; WAGNER, Rodrigo, “Emparejando la cancha: nueva institucionalidad para la acción legislativa”, Espacio Público, Informe de políticas públicas N° 9, 2016, https://espaciopublico.cl/wp-content/uploads/2021/05/80.pdf, p. 4. [Sitio visitado el 24 de abril de 2023]
[4] Véase, entre otros: HUNEEUS, Carlos; BERRÍOS, Fabiola, “El Congreso en el presidencialismo. El caso de Chile”, Revista SAAP, 2005, Vol. 2, N°2, p. 359.
[5] TORO, Sergio; ARELLANO, Juan Carlos; BENAVENTE, María José; HUERTAS, Sergio; OLIVARES, Alejandro, “¿Qué hacemos con el Senado? Evidencia sobre el bicameralismo en el mundo”, Tercera Dosis, 7 de enero del 2022, https://terceradosis.cl/2022/01/07/evidencia-sobre-el-bicameralismo-en-el-mundo-que-hacemos-con-el-senado/, [Sitio visitado el 09 de abril de 2023 párr. 32.]
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