En el marco de la reforma constitucional, un tema que ha divido a los expertos en la materia es la determinación del cuórum, en ese sentido, se busca una proporción adecuada a través de votos favorables que permita la realización de acuerdos valido respecto a una decisión o moción.

Conforme al artículo 66 inciso final de la Constitución Política de 1980, por regla general las materias de los proyectos de ley, de leyes comunes o simples, requerirán para su aprobación del voto favorable de la mayoría de los miembros presentes de cada Cámara, sin perjuicio de que excepcionalmente determinadas materias requieren de un cuórum especial de aprobación, donde encontramos las Leyes con cuórums de ⅗ de los miembros del Congreso, las leyes de cuórum calificado y las Leyes orgánicas constitucionales ¿Qué motivos destaca en la existencia de estas normas?¿Cuál es su finalidad dentro de un Estado de Derecho Contemporáneo?

Respondiendo la primera pregunta, se puede afirmar que la introducción en una constitución de normas legales que requieren para su aprobación, modificación o derogación de quórums agravados, se explica por los objetivos políticos perseguidos por sus redactores, v.gr. exclusión política, gobernabilidad, construcción de instituciones, entre otros, los que se relacionan usualmente con el régimen político proyectado y las circunstancias políticas en que surge la constitución. Todo lo demás son meras racionalizaciones.

En la Constitución de 1980, este tipo de normas legales obedece al propósito del constituyente autocrático de excluir ciertas materias del control democrático de la mayoría, lo que se traduce en conferir a la minoría un poder de veto, algo que fue desterrado del procedimiento legislativo chileno en 1826. Por lo mismo, no es accidente que dichas materias digan relación con el modelo económico, la forma en que concibe el pluralismo social, las prerrogativas corporativas de determinados grupos de presión en el sistema político chileno y la configuración de algunos de los principales órganos del poder, entre otros. Esto se vio reforzado tras el plebiscito de 1988, con la creación del sistema electoral binominal en 1989, vigente hasta 2018, mediante el cual se aseguró que un tercio más uno del electorado pudiere efectivamente controlar y vetar la voluntad de una mayoría.       

En tal sentido, contrariamente a lo sugiere la primera pregunta, la interpretación de lo que constituyen “materias” de ley de quórum agravado, efectuada tanto por la Junta de Gobierno  como por el Tribunal Constitucional en la década de 1980, ha conducido a que los proyectos de ley simple u ordinaria sean la excepción y no la regla general, porque es la naturaleza de la materia y sus complementos directos e inmediatos lo que determina el tipo de precepto legal en sede parlamentaria y de jurisdicción constitucional. Esto conlleva que la inmensa mayoría de los proyectos de ley contiene preceptos de diversa naturaleza, que deben ser votados por el quórum respectivo y el rechazo de uno de ellos acarrea el rechazo de todos aquellos que son consecuencia del rechazado, con el consiguiente producto final de leyes incompletas.

Esto hace que la norma del artículo 4° de la Constitución de 1980, que declara que “Chile es una república democrática”, sea objeto de profundos cuestionamientos en el medio académico, una vez que se consideran las múltiples instituciones contra-mayoritarias que plagan dicha constitución, pues la política pública no es decidida, al final del día, por una mayoría del pueblo.   

En consecuencia, respondiendo la segunda pregunta, la finalidad de preceptos legales de quórum agravado, en relación con un Estado de Derecho, es muy secundaria, porque el derecho comparado provee diversos ejemplos de sistemas políticos en que existe Estado de Derecho o “rule of law” bajo el gobierno de la mayoría y sin necesidad de semejantes tipos de preceptos legales.

De acuerdo al capítulo XV de la Constitución Política sobre reforma constitucional, existen dos cuórums para reformar la Constitución: 3/5 y 2/3 de diputados y senadores en ejercicio ¿Bajo qué criterios se basa esta distinción? Respecto a otros ordenamientos jurídicos modernos ¿Cómo podemos catalogar a Chile? Asimismo ¿Son positivos los cuórums que se encuentran consagrados en la actual Constitución?

Respondiendo la primera pregunta, los procedimientos de reforma constitucional existentes actualmente surgieron de la negociación de la reforma constitucional de la ley N°18.825, de 1989. Así, los capítulos que definen el régimen político instaurado por el Constituyente autocrático, en sus dimensiones políticas, sociales y económicas, en otras palabras, en sus instituciones políticas fundamentales, requieren de 2/3 de los parlamentarios en ejercicio para su modificación, mientras que los restantes capítulos solo precisan de 3/5 de los citados parlamentarios. En cualquiera de los dos supuestos, estamos en presencia de procedimientos de reforma constitucional que requieren del voto favorable de más de la mitad de los integrantes de cada cámara, lo que fue abolido en nuestro país en 1882 y reiterado en 1925.

El actual estado de cosas obedece a que los artículos 116 y 118 de la Constitución de 1980 contemplaban originalmente tres procedimientos de reforma, dependiendo de la materia. Tratándose de la reforma de los capítulos I (Bases de la Institucionalidad), VII (Tribunal Constitucional), X (Fuerzas Armadas y de Orden) y XI (Consejo de Seguridad Nacional), se requería la concurrencia del presidente de la República, el voto favorable de 2/3 de los parlamentarios en ejercicio y de dos congresos sucesivos, sin perjuicio de que el Jefe del Estado podía acudir finalmente al plebiscito para impedir la reforma. Todos los demás capítulos requerían de 3/5 o de 2/3 de los parlamentarios en ejercicio, según la materia.

Los capítulos que tenían un procedimiento de reforma constitucional más complejo, mencionados previamente, eran aquellos que el Constituyente autocrático consideró más relevantes para su proyecto político en 1980 (antes del inicio del movimiento de protestas políticas); sin embargo, sin darse cuenta, sometió el capítulo sobre reforma constitucional (i.e., Capítulo XIV) al quórum de 3/5 de los parlamentarios en ejercicio, lo que posibilitaba eventualmente la reforma de este capítulo y, acto seguido, de las restantes partes de la constitución, como lo hizo presente el profesor Jorge Tapia Valdés, en un artículo publicado en la revista Cauce N°102, de abril de 1987.

En consecuencia, el gobierno autocrático aceptó modificar el procedimiento de reforma constitucional, que era lo demandado por la oposición democrática, pero a cambio exigió que se incorporasen los restantes capítulos al nuevo procedimiento de reforma que requería del voto favorable de los 2/3 de los parlamentarios en ejercicio, con lo cual introdujo una suerte de “candado” a la reforma de aquellos capítulos, cuya llave la tenían sus partidarios en el Congreso Nacional, gracias el sistema electoral binominal.

Respondiendo la segunda pregunta, resulta difícil hacer una comparación entre el sistema de reforma constitucional de la Constitución de 1980, que es el resultado de las circunstancias que rodearon la salida de los militares del poder, y los sistemas contemplados en las constituciones democráticas que nos exhibe el derecho comparado, sin arriesgar la realización de un ejercicio ahistórico y descontextualizado.

Probablemente, nuestra regulación constitucional está más cercana a algunas constituciones occidentales que formaron parte de la “tercera ola democratizadora”, que se extiende desde mediados de la década de 1970 a fines de 1980, esto es, las denominadas constituciones transicionales, como la constitución española de 1978, la portuguesa de 1976 o la brasileña de 1988, dados los quórums y, en uno de estos casos, la distinción entre materias, aunque la constitución peruana de 1979 era modificable por el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara adoptado en dos primeras legislaturas ordinarias consecutivas.

En cambio, si la comparación se efectúa con constituciones democráticas elaboradas en contextos no transicionales, ciertamente que la constitución chilena es insular.

En tal sentido, si dejamos de lado las constituciones federales democráticas, las que suelen establecer procedimientos de reforma complejos que combinan quórums elevados a nivel federal, participación de órganos federados, e inclusive la elección eventual de una convención constitucional, como sucede en Alemania Federal, México y Estados Unidos, según el caso, es posible advertir en el derecho comparado procedimientos de reforma constitucional variados, lo que incluye los quórums parlamentarios correspondientes. Así, existen constituciones democráticas que se pueden modificar por la mayoría de los miembros presentes de cada cámara (Irlanda), por menos de la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio de cada cámara (Polonia), por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara más referéndum eventual o por 2/3 sin referéndum (Italia) y por 3/5 sin referéndum o por referéndum (Francia), entre otros.

Probablemente, las más innovadoras son las constituciones democráticas vigentes inspiradas en el “nuevo constitucionalismo latinoamericano”, de corte más cercano al presidencialismo, las que contemplan mecanismos de reforma diversos que combinan procedimientos parlamentarios con distintos quórums (mayoría absoluta, 2/5 o 2/3 de los miembros en ejercicio) y además procedimientos participativos para involucrar al pueblo en la elaboración o reforma de la constitución, como una suerte de control social sobre los partidos políticos. Estas constituciones consagran la iniciativa popular de reforma (Colombia, Ecuador, Uruguay, Bolivia, Venezuela), la convocatoria a una convención o asamblea para elaborar la reforma, en ocasiones total (Uruguay, Argentina, Ecuador, Bolivia, Venezuela) y el referéndum popular para la ratificación o revocación de la iniciativa de reforma (Uruguay, Perú, Bolivia, Venezuela, Colombia), autorizándose en casos excepcionales el no empleo del referéndum cuando la reforma es aprobada por un quórum de más 2/3 de los miembros de la asamblea legislativa (Perú).     

Respondiendo la tercera pregunta, el sistema de reforma constitucional de la Constitución de 1980, con sus dos procedimientos diferenciados por materia y quórum, no es positivo para el funcionamiento del sistema político chileno, dadas las circunstancias que rodearon su origen, pues impide la adecuación de la constitución a los escenarios cambiantes que plantea el nuevo siglo, implica una tutela de la mayoría por una minoría, la que ha tenido en el pasado vínculos estrechos con el poder corporativo, y debilita la creencia en la eficacia política del pueblo, con la consiguiente erosión de la democracia. El reflejo de lo anterior ha sido la connotación “gatopardista” con que han sido percibidas -por la opinión pública- muchas de las reformas a la citada constitución, la recurrencia de la crítica del régimen político en estas décadas, la interpretación de los procesos electorales en términos “schumpeterianos”, el agotamiento de una forma elitista de elaborar decisiones y políticas públicas, y la coyuntura crítica desatada tras el estallido social de 2019.

El artículo 35 (30°) del borrador del Proyecto de Nueva Constitución señala que “Las leyes deberán ser aprobadas, modificadas o derogadas por la mayoría de los miembros presentes en el Congreso de Diputadas y Diputados al momento de su votación”, lo anterior sin considerar las leyes de acuerdo regional. ¿Cómo considera que quedó desarrollado el proceso de formación de la ley en materia de cuórum? ¿Qué aspectos positivos y negativos destaca de la propuesta?

Respondiendo la pregunta, se debe clarificar que la norma en comento se encuentra en el artículo 270 del proyecto constitucional dado a conocer el pasado 4 de julio. Al respecto, la norma constitucional propuesta es congruente con el diseño institucional del Poder Legislativo, caracterizado por un bicameralismo asimétrico, razón por la cual la regla general deberá ser que los proyectos de ley sean conocidos, debatidos y aprobados en el Congreso de Diputadas y Diputados; sin embargo, se debe hacer presente que el artículo 273 del proyecto constitucional permite a la Cámara de las Regiones conocer y eventualmente enmendar proyectos de ley que no son de acuerdo regional y que han sido despachados por el Congreso de Diputadas y Diputados.

En cuanto al quórum parlamentario propuesto, este se basa en lo que fue y ha sido la tradición constitucional democrático liberal chilena, asentada en la Constitución de 1925, en la cual la ley era aprobada, modificada o derogada por la mayoría de los miembros presentes. En lo demás, el artículo 256.2. del proyecto encomienda a la ley establecer las reglas de organización, funcionamiento y tramitación aplicables a ambas cámaras, sin perjuicio de su complementación por los reglamentos parlamentarios dictados en cada una de ellas, en ejercicio de su autonomía parlamentaria.

En consecuencia, el proyecto constitucional contiene los elementos necesarios para una regulación adecuada de este tipo de proyectos de ley, de acuerdo con su pregunta.

El Artículo 11 (9°) afirma que “La Cámara de las Regiones es un órgano deliberativo, paritario y plurinacional de representación regional encargado de concurrir a la formación de las leyes de acuerdo regional y de ejercer las demás facultades encomendadas por esta Constitución. Respecto a la Cámara de las Regiones. ¿Su existencia supone un verdadero contrapeso político, ya sea para la Cámara de Diputados y Diputadas o los demás poderes del estado?

Respondiendo la pregunta, se debe clarificar que la norma en comento se encuentra en el artículo 254.1. del proyecto constitucional dado a conocer el pasado 4 de julio, el que concibe a Cámara de las Regiones como una cámara deliberativa y no fiscalizadora, de representación territorial, y cuya composición deberá responder a los principios constitucionales de paridad y plurinacionalidad, en los términos expresados en la propuesta.

Estas definiciones responden al diseño institucional de un Poder Legislativo caracterizado por un bicameralismo asimétrico y en el marco de un Estado regional, dotado de autonomías territoriales relevantes, incluidas las autonomías indígenas. Por lo anterior, las funciones y atribuciones que le confiere el proyecto constitucional a la cámara citada son las requeridas para cumplir con los objetivos detrás de su creación.

Esto se evidencia en el aumento de las leyes de acuerdo regional, efectuado en la etapa final de redacción del proyecto constitucional, en la posibilidad de conocer y eventualmente enmendar proyectos de ley que no son de acuerdo regional según el artículo 273 precitado y en el hecho, poco notado por los observadores, que el proyecto coloca a ambas cámaras en un pie de igualdad, con ocasión de la resolución de discrepancias derivadas del rechazo de las enmiendas a un proyecto de ley de acuerdo regional por el Congreso de Diputadas y Diputados, oportunidad en que se debe constituir una comisión mixta compuesta por igual número de diputadas, diputados y representantes regionales, según el artículo 272 del proyecto.

Además, se deben considerar las restantes atribuciones previstas para la Cámara de las regiones en el proyecto constitucional, tales como intervenir como jurado en la acusación constitucional y participar, junto al Congreso de Diputadas y Diputados, en el nombramiento de altas autoridades del órganos constitucionales (v.gr., Fiscal(a) Nacional, Contralor(a) General de la República, Consejero(a)s del Banco Central, Defensor(a) Nacional, Defensor(a) del Pueblo, Defensor(a) de la Naturaleza, cuatro jueces o juezas de la Corte Constitucional, cinco consejero(a)s del Servicio Electoral, cinco integrantes del Consejo Nacional de la Justicia).      

Respecto a lo anterior, las leyes de acuerdo regionales ¿Suponen un reemplazo efectivo a las actuales leyes de cuórum supra mayoritarios?

Respondiendo la pregunta, se debe indicar que las leyes de acuerdo regional, contempladas en el artículo 268, 271, 273 y 276 del proyecto constitucional, no están concebidas como un sustituto o reemplazo de las leyes actuales de quórum supra mayoritario, ya que el proyecto constitucional se inspira, en materia de procedimiento legislativo, en la tradición constitucional democrática liberal nacional, en la que la ley era aprobada, modificada o derogada por la mayoría de los miembros presentes. No obstante, el artículo 271 del proyecto, interpretado a la luz del artículo 268 del mismo, permite establecer que, en forma muy excepcional, cuatro de las diecinueve leyes de acuerdo regional requerirán de un quórum mayor, que será el de la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio de ambas cámaras del Poder Legislativo. Sin embargo, esta excepcionalidad que asume el contra-mayoritarismo en el proceso legislativo es real, muy limitada y, por lo anterior, congruente con lo afirmado en el artículo 1 del proyecto constitucional, que indica que Chile es un Estado “[…] democrático de Derecho”, y en el artículo 2, que señala que la soberanía reside en el pueblo de Chile.

Finalmente, una revisión del listado de materias comprendidas en las leyes de acuerdo regional sugiere que la inmensa mayoría de ellas se relaciona directamente con el nuevo diseño de Estado regional, con autonomías territoriales relevantes, siendo justificado que deban concurrir ambas cámaras en el proceso de elaboración de la ley.  

En cuanto al proceso de reforma a la Constitución que se consagró en el Proyecto de Nueva Constitución ¿Cómo quedó consagrado este proceso? En comparación al actual proceso de reforma ¿Qué proceso facilitaría de mejor manera la flexibilidad de la Constitución con el pasar del tiempo?

Respondiendo la pregunta, el Capítulo XI del proyecto constitucional refleja, en líneas generales, parte de las tendencias vigentes del nuevo constitucionalismo latinoamericano, lo que se aprecia en la introducción de instituciones participativas (iniciativa, referéndum y asamblea constituyente), junto a la más tradicional intervención del Poder Legislativo en este orden de asuntos, lo que se traduce en tres procedimientos de reforma constitucional.

Igualmente, se advierte que la redacción de este capítulo promueve dudas sobre el alcance de algunos de sus preceptos, debido a la parquedad (v.gr., la iniciativa indígena de reforma constitucional) o ambigüedad de sus preceptos (v.gr., “[…] que alteren sustancialmente […]”), sin perjuicio que estos últimos expresan una desconfianza respecto de los poderes constituidos. Esto podría explicar que los quórums de aprobación de la reforma constitucional no bajen de 57% de los miembros en ejercicio de ambas cámaras; de hecho, se mueven entre el 57% y el 66% de aquéllo(a)s, dependiendo de la materia y su impacto, a lo que se debe agregar la necesidad de referéndum ratificatorio en las hipótesis previstas en el artículo 384. Este último artículo, ciertamente, requerirá ser precisado en su sentido y alcance, debido a su redacción, lo que podría eventualmente corresponder a la Corte Constitucional, en caso de conflicto inter-órganos.

Un tema novedoso es la regulación de la iniciativa popular de reforma constitucional, institución que, junto a otros instrumentos de democracia directa, ha sido objeto de estudio en la ciencia política y el derecho público desde hace más de medio siglo, tanto en Chile como en el extranjero. En este punto, el proyecto viene a llenar un vacío sensible en el constitucionalismo nacional y el instituto propuesto, junto a la iniciativa popular de ley, puede estimular una valiosa y saludable participación ciudadana en los asuntos públicos, como ha sucedido en países de la región, en Norteamérica y en Europa.

Por último, otro tema novedoso del proyecto constitucional es el procedimiento para elaborar una nueva constitución, regulado en los artículos 386 a 388 del proyecto constitucional. Al respecto, la regulación constitucional es congruente con instituciones presentes en otras constituciones democráticas liberales, incluidas algunas inspiradas en el “nuevo constitucionalismo latinoamericano”, sin perjuicio de tener antecedentes en el temprano constitucionalismo liberal chileno decimonónico. En tal sentido, las normas previstas en el artículo 386 para convocar a una Asamblea Constituyente, con el objeto de elaborar una nueva constitución, contemplan quórums adecuados para generar un proceso constituyente serio, democrático y participativo.