En el marco de la reforma constitucional, un tema que ha divido a los expertos en la materia es la determinación del cuórum, en ese sentido, se busca una proporción adecuada a través de votos favorables que permita la realización de acuerdos valido respecto a una decisión o moción.

Conforme al artículo 66 inciso final de la Constitución Política de 1980, por regla general las materias de los proyectos de ley, de leyes comunes o simples, requerirán para su aprobación del voto favorable de la mayoría de los miembros presentes de cada Cámara, sin perjuicio de que excepcionalmente determinadas materias requieren de un cuórum especial de aprobación, donde encontramos las Leyes con cuórums de ⅗ de los miembros del Congreso, las leyes de cuórum calificado y las Leyes orgánicas constitucionales ¿Qué motivos destaca en la existencia de estas normas?¿Cuál es su finalidad dentro de un Estado de Derecho Contemporáneo?

No todas las leyes son iguales en términos de su importancia, función y valor dentro de un ordenamiento jurídico. Aunque en lo formal puede existir en una democracia una única categoría o rango denominado ley, lo cierto es que en la mayoría de las democracias constitucionales existen leyes más importantes o relevantes que el resto. Esta importancia puede provenir de distintas fuentes: necesidades orgánicas (que recomiendan mantener un estatuto jurídico en el tiempo para acelerar o apoyar la construcción de una institución permanente), seguridad jurídica (por la inconveniencia de modificar estatutos que generan posiciones jurídicas firmes o aparentemente firmes), procesos de cambio lentos por su naturaleza (que dificultan introducir reformas ahí donde ya se han asentado principios y reglas lentas de reemplazar), etcétera. La cuestión constitucional es si conviene o no formalizar estas diferencias a través de una regulación y procedimientos especiales. Una respuesta posible es que dicha importancia sólo debe ser identificada, reconocida y establecida por los agentes políticos como convención o práctica, sin ningún tipo de regulación formal que entrabe el cambio normativo. Esta es la solución que está detrás de la constitución flexible del Reino Unido y la idea de Constitución de Canadá o Nueva Zelanda. Otra opción es establecer un régimen especial el que, de acuerdo con sus propósitos, contenga exigencias procedimentales particulares, como mecanismos de control de constitucionalidad o quórums de aprobación reforzados respecto de la ley ordinaria. En este caso este tipo de leyes pueden llegar a tener un estatuto de rigidez cercano al del poder constituyente derivado, generando las mismas dificultades y dudas asociados a la rigidez como técnica para asegurar la supremacía constitucional. En lo práctico, todo quorum de aprobación superior al de mayoría de los presentes o de los miembros en ejercicio de una cámara, genera una dinámica política distinta para la formación del consenso, en especial porque incrementa el poder negociador y de veto de la minoría que debe concurrir para la aprobación de la norma especial. En este punto, entiendo, no hay una regla universal pues dependiendo del número y características de las fuerzas partidistas representadas en una cámara, esta exigencia adicional beneficiará o perjudicará el funcionamiento de la democracia.

Una tercera opción es, simplemente, reconocer la importancia de determinadas leyes mediante una denominación y dejar a convenciones o prácticas la cuestión de su estabilidad en el tiempo. No es incompatible con este camino establecer un régimen de control de constitucionalidad reforzado, aunque si la absorción partidista del órgano controlador es alta podríamos volver al problema del refuerzo del poder de veto. Si se utiliza este camino, el efecto buscado descansa más en el consenso político que en reglas constitucionales. Por lo mismo, es más frágil y más sólido a la vez. Más frágil pues la mayoría podrá modificar estas leyes cuando lo desee, sin pasar por el poder de veto de la minoría; más sólido porque no existen barreras externas significativas para el cambio.

Por último, creo que la finalidad de leyes importantes dentro del estado de derecho contemporáneo debe reconocerse y estudiarse en términos funcionales.   

De acuerdo al capítulo XV de la Constitución Política sobre reforma constitucional, existen dos cuórums para reformar la Constitución: 3/5 y 2/3 de diputados y senadores en ejercicio ¿Bajo qué criterios se basa esta distinción? Respecto a otros ordenamientos jurídicos modernos ¿Cómo podemos catalogar a Chile? Asimismo ¿Son positivos los cuórums que se encuentran consagrados en la actual Constitución?

La idea de cláusulas pétreas o contenidos fundamentales es común dentro de la teoría constitucional. Se trata de una distinción fundada en la relevancia de determinados contenidos constitucionales para la protección efectiva de la libertad. Hay normas de este tipo dirigidas a proteger derechos fundamentales, la organización federal o república (como opuesta a la monarquía).

Los procedimientos reglados para el ejercicio del poder constituyente derivado, dejando de lado el caso de las constituciones flexibles, varían y no es sencillo realizar comparaciones, porque los sistemas políticos que regulan son distintos. En este sentido, el carácter federal de un régimen o su forma de gobierno no son indistintos como supuestos en la regulación del procedimiento de reforma constitucional. Por otro lado, la existencia o inexistencia de plebiscitos de ratificación de la reforma relativizan la importancia de los quórums.

Como sea, 3/5 y 2/3 son quórums que se encuentran en otras constituciones y, por lo mismo, son admisibles dentro del rango comparado, sin perjuicio de su articulación con otras exigencias que podrían sacarlo de este marco de referencia.  

Creo que, en el caso de la Constitución vigente, normas que en treinta años han permitido más de cuarenta reformas constitucionales no pueden calificarse como fuente de una rígidez inaceptable, al margen de que toda regla de este tipo genera resentimiento en la minoría que no pueden cumplirla.

El artículo 35 (30°) del borrador del Proyecto de Nueva Constitución señala que “Las leyes deberán ser aprobadas, modificadas o derogadas por la mayoría de los miembros presentes en el Congreso de Diputadas y Diputados al momento de su votación”, lo anterior sin considerar las leyes de acuerdo regional. ¿Cómo considera que quedó desarrollado el proceso de formación de la ley en materia de cuórum? ¿Qué aspectos positivos y negativos destaca de la propuesta?

El quorum general de la mayoría de los presentes es conveniente como regla general y se encuentra en el artículo 270. El artículo 271 dispone que las leyes referidas a la organización, el funcionamiento y los procedimientos del Poder Legislativo y de los Sistemas de Justicia; a los procesos electorales y plebiscitarios; a la regulación de los estados de excepción constitucional; a la regulación de las organizaciones políticas; y aquellas que regulen a la Contraloría General de la República, a la Defensoría del Pueblo, a la Defensoría de la Naturaleza, al Servicio Electoral, a la Corte Constitucional y al Banco Central deberán ser aprobadas por el voto favorable de la mayoría de los integrantes en ejercicio del Congreso de Diputadas y Diputados y de la Cámara de las Regiones, con lo cual tenemos unas leyes equivalentes a las leyes de quórum calificado en el proyecto.

En términos generales, esta distinción se encuentra dentro de las categorías utilizadas por el derecho constitucional comparado, sin perjuicio que el listado de leyes especiales puede variar. Creo que la justicia electoral merecería una mención expresa, sin perjuicio que puede caber en “sistemas de justicia”.

El Artículo 11 (9°) afirma que “La Cámara de las Regiones es un órgano deliberativo, paritario y plurinacional de representación regional encargado de concurrir a la formación de las leyes de acuerdo regional y de ejercer las demás facultades encomendadas por esta Constitución. Respecto a la Cámara de las Regiones. ¿Su existencia supone un verdadero contrapeso político, ya sea para la Cámara de Diputados y Diputadas o los demás poderes del estado?

No, no supone un contrapeso del Congreso de los Diputados y Diputadas. Hay varias disposiciones que favorecen al Congreso en mayor o menor medida y lo benefician en su relación con la Cámara de las Regiones. El Congreso será siempre cámara de origen (269.3), con lo cual, su agenda legislativa pasa a ser la dominante en el proceso legislativo. Las mociones de los representantes regionales, entonces, deberán iniciar su trámite en la otra cámara, es decir, en el Congreso.

Además, la urgencia (que es una materia de la ley del Congreso) puede ser fijada por el Congreso, pero no por la Cámara (275).

Asimismo, la Cámara de las Regiones, en segundo trámite, sólo se pronuncia sobre el proyecto remitido por el Congreso “aprobándolo o rechazándolo” (272), en claro contraste con el Congreso, que según la Constitución tiene el poder explícito de aprobar, modificar o derogar las leyes (270.1). Con esta regla, la Cámara debe primero rechazar y, luego, proponer las enmiendas. Si las enmiendas son rechazadas por el Congreso se forma una Comisión Mixta que es la responsable de proponer nuevas enmiendas, las que deben ser aprobadas por Cámara y Congreso. El texto nada dice si la Cámara o el Congreso rechaza las nuevas enmiendas, lo que genera un problema grave. Del mismo modo, en el caso que la Comisión Mixta no evacue su informe dentro de plazo se entiende que se conservan las observaciones formuladas por la Cámara “y se aplicará lo dispuesto en el inciso anterior”, remisión oscura que exigirá una interpretación que, al tenor de lo dicho, beneficia al Congreso.

Existe un listado taxativo de leyes regionales (268), que son las únicas en la que se requiere obligatoriamente su acuerdo. Este listado genera una cámara con competencia legislativa plena (el Congreso) y otra con competencia legislativa parcial (la Cámara). En un país que sufre en su política, instituciones, cultura y economía un agudo centralismo, la posibilidad que una ley carezca de un mínimo debate en que forme parte el punto de vista de las regiones parece un retroceso inmenso en nuestro orden institucional.

Los integrantes de Cámara de las Regiones se eligen junto con autoridades comunales y regionales, tres años después de la elección presidencial y del Congreso (254.3). Duran cuatro años y su elección no se encuentra sincronizada con elección de las mayorías nacionales tanto en el Congreso como en la Presidencia, lo que también merma su influencia política.

Respecto a lo anterior, las leyes de acuerdo regionales ¿Suponen un reemplazo efectivo a las actuales leyes de cuórum supra mayoritarios?

En ningún caso. Entiendo que, simplemente, se trata de disimular una asimetría que nos acerca a un unicameralismo. A lo más se trata de un reconocimiento acotado de la conveniencia del bicameralismo en un listado de asuntos legislativos.

En cuanto al proceso de reforma a la Constitución que se consagró en el Proyecto de Nueva Constitución ¿Cómo quedó consagrado este proceso? En comparación al actual proceso de reforma ¿Qué proceso facilitaría de mejor manera la flexibilidad de la Constitución con el pasar del tiempo?

Aunque parezca insólito, el borrador aprobado por la Convención no tenía quórum de reforma general (núm. 447, art. 76), sino sólo a la aprobación por los dos tercios en ejercicio en ambas cámaras como vía para eludir el referéndum ratificatorio.

La regla permanente de los 4/7 está dentro de las categorías del constitucionalismo, lo mismo que el procedimiento especial que considera plebiscito ratificatorio o 2/3 en ejercicio en las dos cámaras. La idea del artículo 385 se puede encontrar en algunos estados de los Estados Unidos y su aplicación ha generado dificultades importantes (en especial por la rigidez que supone la incorporación de ciertas materias a un texto constitucional), aunque en el contexto del proyecto esto es una deficiencia de menor envergadura. Si existe autogobierno y autodeterminación para pueblos y naciones, el procedimiento de reforma constitucional de los artículos 383 y 384 debiese decir algo al respecto y no sólo remitirse a una iniciativa. También me parece grave que la Constitución nada diga sobre el quórum mínimo para la validez del plebiscito ratificatorio, pues una baja participación resta todo sentido a la intervención del pueblo.                  El procedimiento para elaborar una nueva constitución (artículos 386, 387 y 388) me parece profundamente antidemocrático y poco realista en términos políticos. Si el pueblo, a través de sus representantes, considera necesario elaborar un nuevo texto constitucional, este esfuerzo de reforma debiese encausarse por el procedimiento general que, en tanto tal, es representativo y democrático, y no por un sistema amarrado a condiciones especiales cuya pertinencia desconocemos en el futuro. Por otro lado, la diferencia entre esta reforma total y reforma parcial puede transformarse en una discusión política de apariencias, en la que el procedimiento constituya un arma de un grupo o bloque contra otro grupo o bloque. En este sentido, un único procedimiento general dentro de los estándares del constitucionalismo me parece, con diferencia, el más adecuado.