Por Matías Ramírez Nova (Egresado de Derecho de la Universidad Central de Chile)

Con la reciente dictación del reglamento de la Ley Nº 21.202 sobre “Protección de Humedales Urbanos” se ha abierto un nuevo precedente en materia de justicia ambiental para nuestro país, lo que genera un enorme desafío para los distintos actores sociales involucrados, como también para la institucionalidad ambiental y los organismos públicos frente a los proyectos inmobiliarios.

La Justicia Ambiental como noción surge a raíz de una idea que visibilizaron los movimientos ambientalistas de la década de los setenta en Norteamérica, su definición puede ser entendida a través de un enfoque ecológico como jurídico. De todas maneras hay consenso en cuanto a distinguir sus elementos, que son, la equidad y justicia distributiva, y el reconocimiento y participación de los actores sociales y naturales.¹

La noción de justicia ambiental nos permite aterrizar los distintos ámbitos en que la naturaleza y su protección inciden en distintas áreas de la actividad humana. Una de ellas dice relación con el territorio y la actividad inmobiliaria y sus potenciales consecuencias en el medioambiente, sobre todo en ecosistemas, donde su regulación está dada por los instrumentos de planificación territorial. Al comprender estos instrumentos distintos niveles y alcances de protección, -regional, intercomunal y comunal- y que a su vez busca diferentes propósitos urbanísticos, es que los elementos y objetivos de la justicia ambiental quedan desplazados por los intereses de los gobiernos locales y su percepción del desarrollo comunal. Por ello la importancia de la dictación del reglamento sobre la ley de humedales urbanos, ya que establece criterios para el procedimiento de protección de humedales urbanos, ya sea de oficio por el Ministerio del Medio Ambiente (en adelante MMA) o por un requerimiento municipal mediante el ingreso de una solicitud ante la SEREMI del Medio Ambiente para que un humedal tenga el reconocimiento que confiere la ley y pase a gozar de la protección que la mencionada norma procura alcanzar en estos ecosistemas, otorgando un plazo de 15 días para la efectiva participación ciudadana en esta solicitud.

El MMA reconoce que nuestro país cuenta con una superficie total aproximada de 4,5 millones de hectáreas de humedales, lo que equivale al 5,9% del territorio nacional, dentro del cual, alrededor de 87.000 hectáreas corresponden a humedales asociados a zonas urbanas.² Los humedales cumplen un rol fundamental en la preservación de especies, flora y fauna nativa, absorben el agua de las lluvias y crecidas del mar, y por ende  cumplen una función trascendente en la mitigación de los efectos del cambio climático, propiciando de esa forma un mayor desarrollo de la vida humana, necesario sobre todo en un contexto de crisis ambiental, de explotación de nuestros recursos naturales y de grave escasez hídrica.

Hoy en Chile y en el mundo las cifras son alarmantes, en los últimos 30 años la disponibilidad del recurso hídrico en el país se ha reducido hasta en un 37%, según el último balance que realizó la Dirección General de Aguas (DGA). En Latinoamérica se ha experimentado la mayor reducción de sus humedales naturales a nivel mundial entre 1970 y 2015, con un declive de 59% de su superficie. En total se calcula que se ha perdido el 87% de los humedales del mundo en los últimos 300 años, por lo tanto proteger los humedales también es proteger el principal recurso de desarrollo de la vida humana y natural, el agua. 

La principal autoridad intergubernamental sobre estos ecosistemas es la “Convención Ramsar sobre los Humedales”, en ella encontramos el reconocimiento a los “Sitios Ramsar” (Humedales de Importancia Internacional) que son designados por los gobiernos que son partes contratantes en la Convención, formando la mayor red mundial de “áreas protegidas”, que cubren aproximadamente 184.030.126 hectáreas. Chile a la fecha, cuenta con 13 “sitios Ramsar”.³ Pese a este reconocimiento internacional que Chile garantizó a través de la suscripción de la Convención el año 1980, nuestro país seguía careciendo de una legislación concreta que pudiera garantizar su efectiva protección y hacer frente a la intervención inmobiliaria, es por ello que desde el año 2017 venía tramitándose en el Congreso la ley sobre protección de humedales urbanos, que ya fue aprobada y que estaba a la espera de su reglamento, dictado por el MMA en julio de 2019, y que establece criterios que las municipalidades ya pueden ejercer para asegurar una protección efectiva de los humedales urbanos.

En cuanto a los criterios para la sustentabilidad de los humedales urbanos tenemos elementos que permiten resguardar sus características ecológicas, su régimen hidrológico, su uso racional y finalmente asegurar una gestión y gobernanza sustentable.⁴

En cuanto a las consecuencias naturales y humanas producto del relleno y la construcción sobre humedales son considerables, ya que nos encontramos no solo con la destrucción de las especies, flora y fauna, sino que también tenemos la pérdida de las ventajas que nos proporciona el humedal como mitigador de los efectos del cambio climático. Otras consecuencias que también podemos notar se dan en las construcciones erigidas sobre ellos, donde es probable que esas casas tengan mayores probabilidades de inundaciones, y finalmente potenciales peligros para la gente que está más cercana de la línea de la playa, ya que tiene más riesgos de sufrir consecuencias en caso de tsunamis o altas marejadas.⁵

Sin embargo, pese a la relevancia que presentan estos ecosistemas y a las nefastas consecuencias que implica su intervención, el negocio inmobiliario no ha cesado en su afán de construir sobre ellos. Entre la jurisprudencia destacada y que viene a ser precedente en cuanto a la protección de humedales encontramos el recurso de protección acogido en forma unánime por la Corte Suprema (Rol Nº 118-2018), en el cual la inmobiliaria GPR fue condenada por la intervención ilegal del Humedal Llantén, en Puerto Montt, y por las consecuencias que ello provoca, que son la modificación de los cauces e inundaciones de las propiedades aledañas a la zona. De igual modo, la Corte Suprema declara que las inmobiliarias recurridas,  pese a ser dueñas del terreno en el cual se emplaza el humedal, no están facultadas para drenar sus aguas, en vista de la protección del interés superior que resguarda el respectivo ecosistema, que es el derecho a la integridad física y psíquica, y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, así como también a condenar el actuar arbitrario de los organismos públicos intervinientes en el otorgamiento de los permisos correspondientes. Este criterio del máximo tribunal sin duda marcó un antes y un después, no solo en la protección del ecosistema propiamente tal, sino que también en la importancia de su resguardo dado que a su vez ampara garantías constitucionales.

Pese a lo anterior, el punto más relevante sin duda es aquel que señala que a pesar que el humedal Llantén no tiene la categoría de “Ramsar”, de todos modos sus características como ecosistema, formado por una acumulación de agua y en el que existe y se desarrolla flora y fauna, si se adapta al concepto de humedal,  por ende, emana la necesidad de su protección,  siendo deber del estado velar por su preservación. De lo anterior, podemos concluir que su resguardo jurídico es independiente a un reconocimiento internacional, porque su resguardo es inherente a su condición de ecosistema de gran valor ambiental, marcando así, otro criterio a considerar al momento de su protección. 

Uno de los casos recientes más emblemáticos es lo sucedido con el proyecto “Costanera del Mar”, emplazado sobre el humedal estuario Los Molles y el estero Los Coiles en la Región de Valparaíso, que fue rellenado para construir y levantar edificios.

A raíz de las fuertes lluvias en julio de 2020, las aguas subterráneas del humedal, sepultadas por el concreto en el cual se erigen los edificios, saturaron el subsuelo haciendo colapsar la superficie, inundando y rebalsando el agua. 

Para contextualizar el Plan Intercomunal de Valparaíso, cuya última modificación fue el año 1996, reconocía como Zona de Protección Ecológica al sector extendido entre Los Molles y Pichidangui. De igual forma, el Servicio de Evaluación Ambiental (en adelante SEA) incluyó a las respectivas zonas como “Sitios prioritarios para la conservación en el SEIA” sin embargo, el año 2012 fue aprobado por el SEA la “Actualización y Reformulación del Plan Intercomunal Valparaíso Satélite Borde Costero Norte” el cual calificó como “Zona Verde” a “El Puquen”, sector de gran valor ambiental emplazado en la zona extendida entre Los Molles y Pichidangui, el cual con el instrumento de planificación territorial previo a la modificación, tenía la calificación de “Zona Ambiental” que únicamente permitía la construcción de obras menores relacionadas con el turismo, sin embargo con la reforma ya mencionada,  se estableció una norma más permisiva que habilita una intervención considerablemente mayor en tal área, permitiendo la edificación sobre el Humedal Los Molles

En conclusión, es posible apreciar como en las últimas décadas el negocio inmobiliario ha instalado sus proyectos sobre humedales a través de su drenaje y relleno con total y absoluta prescindencia de las consecuencias naturales, ecológicas y humanas que ello conlleva. Si bien Chile suscribió en el año 1980 la Convención de “Ramsar” que viene a dotar de reconocimiento internacional a los humedales comprendidos dentro de su categoría, las inmobiliarias de todas formas llevaron a cabo sus proyectos.

Las regulaciones existentes son insuficientes para equilibrar la distribución de cargas y beneficios ambientales, generando un objetivo totalmente contrario a lo que procura alcanzar la Justicia Ambiental. Además, la legislación limita la participación de las comunidades que se ven afectadas por las decisiones en el uso de los recursos, privilegiando los intereses de quienes desarrollan las actividades de explotación.⁶ Por lo mismo, un nuevo pacto social que asegure la efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones y que priorice un desarrollo sustentable hoy, más que nunca antes en la historia, es urgente.

En este contexto, la dictación del reglamento viene a ser un gran instrumento de poder a favor de las municipalidades, pues ellas mismas pueden solicitar la protección de humedales urbanos. Pareciera que dotar de mayor poder a los gobiernos locales viene a ser parte de la solución, sobre todo cuando entre los elementos de la justicia ambiental tenemos el reconocimiento y participación de las comunidades locales. Por lo anterior, se han abierto nuevos desafíos en torno a ella, sobre todo cuando en contexto de crisis social, económica y sanitaria, las instituciones deben velar por el mandato del ejecutivo, por una reactivación económica que flexibiliza ciertos procedimientos para que se lleven a cabo proyectos, muchos de ellos que atentan contra el medio ambiente.

El desafío no está solamente en los humedales, sino que también en todos los ecosistemas y áreas de preservación ecológica. El desafío fundamental entonces está en seguir integrando la participación de los diversos actores sociales, sobre todo en los tiempos venideros, cuando en las calles la propia ciudadanía es quien se ha cuestionado el modelo económico no solamente por las desigualdades que genera, sino que también por los métodos que utiliza para llevar a cabo sus actos, mediante la destrucción del rico patrimonio natural chileno.

La justicia ambiental hoy dispone de un gran triunfo, gracias a las decenas de comunidades que tuvieron la iniciativa para exigir la tramitación y dictación de una ley de protección de humedales urbanos y en la colaboración de su reglamento en donde ambos, hoy son una realidad. También ha triunfado cuando se ha puesto en boca de muchos,  la necesidad de una reactivación económica sustentable, y por lo mismo, en un eventual proceso constituyente, más que nunca el desafío de la justicia ambiental se hace presente, con la posibilidad de construir un nuevo modelo político y económico que cuide al medio ambiente y que resguarde nuevas garantías fundamentales, más allá del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

Referencias

¹Hervé, Dominique (2010): “Noción y elementos de la justicia ambiental: Directrices para su aplicación en la planificación territorial y en la evaluación ambiental estratégica en: Revista de Derecho, Vol. XXIII (Número 1) pp. 9-36

²Ministerio del Medio Ambiente (2020). Los grandes desafíos del reglamento de la Ley de Humedales Urbanos.

³Ministerio del Medio Ambiente. Convención Ramsar. Disponible en: [https://humedaleschile.mma.gob.cl/ramsar/]

_⁴La Tercera – Qué Pasa (30 julio 2020) “Consejo de Ministros aprueba reglamento que permitirá declarar y dar protección efectiva a humedales urbanos”. Disponible en: [ https://www.latercera.com/que-pasa/noticia/consejo-de-ministros-aprueba-reglamento-que-permitira-declarar-y-dar-proteccion-efectiva-a-humedales-urbanos/S7WMJBFF5RBWBOFMDYLQF4OKO4/]

⁵Diario Concepción (13 de Julio 2016).  “Experta advierte los peligros de construir viviendas en humedales y zonas costeras”. Disponible en: [https://www.diarioconcepcion.cl/ciudad/2016/07/13/experta-advierte-los-peligros-de-construir-viviendas-en-humedales-y-zonas-costeras.html]

⁶Observatorio de la Ley de Cambio Climático para Chile (10 Agosto 2020) Cápsula Climática: ¿Qué es la justicia ambiental? Disponible en: [http://leycambioclimatico.cl/capsula-climatica-que-es-la-justicia-ambiental/]