Comentario acerca del principio de coordinación administrativa en los conflictos socioambientales, a partir del fallo de Quintero-Puchuncaví y San Pedro

Por Andrea Opazo Vicencio (Grupo de Estudiantes en Formación Ambiental, PUCV)

Actualmente, es sumamente relevante el principio de coordinación administrativa en materia ambiental, ante un modelo regulatorio fragmentado y sectorial que no ha contribuido a ordenar ni a resolver las dificultades propias que implica la relación humana con el medio ambiente, con sus múltiples elementos y disciplinas que lo estudian para comprenderle. 

Esto es apreciable en la sentencia Rol N° 5888-2019, sobre apelación de acción de protección acogida por la Corte Suprema (en adelante CS), acerca de la situación del denominado “complejo Ventanas”. Asimismo, en la sentencia Rol N° 15.190-2019, de igual naturaleza, referido a los problemas suscitados por la falta de servicios sanitarios a causa de la inadecuada prestación de ellos, desde el año 2015, en el sector rural de San Pedro, Copiapó. 

En ambas resoluciones se repiten ciertos aspectos claves, sin embargo, es la protección de la salud de las personas y el medio ambiente, entre otros derechos que la CS estima vulnerados por omisión de deberes o actuación arbitraria o ilegal de las autoridades, dentro de los cuales, se menciona la falta de coordinación. Es decir, el deber genérico de los órganos de la Administración de cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones, aparece en las acciones de protección como un reclamo ciudadano por una estructura organizacional que sea capaz, al menos, de actuar en resguardo de sus derechos fundamentales. 

La CS ha estimado este argumento, en los pronunciamientos bajo lupa, admisible. Dicho de otro modo, en opinión del Supremo tribunal, la falta de coordinación, para determinar cuál entidad debe ejercer sus potestades, qué potestades, en qué medida y momento, o cuando abstenerse de intervenir es, en efecto, un factor negativo que actúa en desmedro de los derechos de las personas. 

Para ilustrar esto, en el primer caso señalado, la CS asevera que las entidades administrativas involucradas incumplieron sus deberes respectivos entorno a la afectación de la salud de las personas y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, “[…] sea por no adoptar medidas de prevención, sea por no ejercer sus deberes de control, de sistematización de la información pertinente, de fiscalización y de represión de conductas ilícitas conferidas por el ordenamiento jurídico, resultando evidente además, según se reprocha, que no actuaron de manera coordinada”. En cuanto a los organismos concretamente involucrados, por ejemplo, la ONEMI, la Corte ordena “proceder, a la brevedad, a elaborar un Plan de Emergencia que permita enfrentar situaciones de contaminación como las ocurridas los días 21 y 23 agosto y 4 de septiembre de 2018 en las comunas de Quintero y Puchuncaví, instrumento en el que deberá incorporar, además, todas las medidas de coordinación, de disposición de recursos y las demás que se estimen atinentes y útiles para “solucionar los problemas derivados” de esos eventos”.

Es problemático al momento de enfrentar asuntos ambientales desde un prisma jurídico la existencia de órganos, regulaciones, procedimientos, objetivos, recursos económicos, competencias, etc. múltiples que divergen o convergen, más aún teniendo en cuenta que dichos factores dan lugar a una burocracia aparentemente incapaz de reaccionar ante las necesidades humanas, incluso aquellas más básicas.  

Ahora bien, en el ámbito ambiental, el Derecho es la mera regulación de una realidad anterior a él, abordando al medioambiente. No obstante, lo hace como una cuestión capaz de fragmentarse o encasillarse en categorías jurídicas generadas desde una comprensión poco integral de los distintos factores a tener en cuenta o reticente a comprender otros saberes en su confección; asimismo, es posible también encontrar una serie de ámbitos que carecen de regulación. La ausencia de regulación (p.ej. en materia de glaciares) y la fragmentación (p.ej. en cuanto a las fuentes hídricas) contribuyen directamente a la incerteza jurídica y la confusión de las personas, sean los administrados o los mismos poderes del Estado. 

A mayor abundamiento, se puede observar en la existente normativa ambiental esta forma parcelada de abordar a la naturaleza, lo que tiene fiel reflejo en la cantidad de instrumentos de gestión ambiental aplicables a una actividad industrial. Esto da pie a dos posibilidades, primero, a ceñirse estrictamente al ordenamiento confeccionado con esta visión parcelada o con otros fines protectivos, por tanto, las decisiones u omisiones de la autoridad distarán de proteger al medio y a las personas que lo habitan. Una segunda posibilidad, es que la autoridad que quiera tener en cuenta un criterio diferente, debiendo articularse con otras entidades para hacer uso de las potestades que les han sido conferidas expresamente en su ámbito de competencia, mientras genera o compila información necesaria para aplicar medidas armónicas. Ambas opciones culminan con un actuar ineficaz, por no lograr su objetivo o por hacerlo de manera inoportuna.

La CS, en el caso de Quintero – Puchuncaví, constata que el actuar del espectro de la Administración involucrada está en descoordinación y, además, alejado de la consideración de criterios científicos, tales como, el efecto sinérgico. El tribunal señala como una medida para el restablecimiento del imperio del derecho que, las autoridades al detectar situaciones que justifiquen la aplicación de sus atribuciones inicien los cursos de acción para hacerlas efectivas, teniendo en especial consideración los efectos sinérgicos que las distintas fuentes contaminantes puedan provocar en el medioambiente, cuestión que, a día  de hoy, no ha sido alegada ni abordada de manera uniforme. Añade la Corte, como ejemplo de potestad, aquella que permite actualizar los criterios con que se certificó el cumplimiento o no de los “requisitos ambientales aplicables”, es la revisión excepcional de Resoluciones de Calificación Ambiental, cuando “[…] ejecutándose el proyecto, las variables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir dichas situaciones”. 

El tema de la descordinción que la CS ya diagnosticó en el fallo Quintero – Puchuncaví, se reitera la sentencia Rol N° 15.190-2019. En este último, se constata que desde año 2015 la Planta de Tratamiento de Aguas Servidas instalada en el sector de la Plaza de San Pedro, cercana a establecimientos educacionales, había presentado problemas en su funcionamiento, generando malos olores, emanaciones de gases y presencia de vectores, como moscas y zancudos, de manera constante. Además, determina hechos probados que las viviendas más próximas a la planta sufrieron la devolución de aguas servidas a través de sus instalaciones domiciliarias y del vertimiento de estas en la vía pública, mezcladas con el lodo acarreado por la crecida del río Copiapó. Ante esto, en los informes que la Administración entrega al  tribunal, en síntesis informaron que, en primer término, no tienen competencia en el tema correspondiéndole a otra entidad encargarse de la situación en que se encuentran los habitanes de la localidad y, en segundo, las gestiones que llevaron a cabo impiden calificar como arbitrarios o ilegales sus comportamientos, señalando, es decir, ¿no hay responsables?,¿todos han cumplido correctamente con sus funciones? 

Ante esta pluralidad de factores, la acción de protección aparece ya no solo en su calidad de acción cautelar de derechos fundamentales, sino cual vía para clamar por un moderador ante las contradictorias o ausentes respuestas de las autoridades. 

En el mentado fallo sobre la situación Quintero – Puchuncaví, la CS ordenó “[…] que las autoridades administrativas de los distintos niveles de gobierno, esto es, comunal, provincial, regional y nacional, debidamente coordinadas entre sí y con las demás magistraturas, órganos y funcionarios públicos que fueren pertinentes, deberán adoptar las medidas dispuestas en esta sentencia”. En este mismo sentido, el tribunal al acoger el recurso interpuesto por los hechos acaecidos en San Pedro, declara que “[…] la Municipalidad de Copiapó y las respectivas Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y Medio Ambiente deberán efectuar, en el término de 90 días, la planificación conjunta y coordinada de las acciones que desarrollarán para evitar y controlar, dentro de sus competencias y de acuerdo a la ley y reglamentos vigentes, el fenómeno contaminante materia de autos, debiendo informar oportunamente a la Corte de Apelaciones del cumplimiento de la presente sentencia”.

Considerando lo señalado, surgen dudas que no es posible responder sin un análisis más acabado, pero que no deja de ser importante plantear para aproximarse a las problemáticas que ebullen de la gestión que nuestro país ha realizado -y realizará- sobre el medioambiente y de los conflictos socioambientales, que se producen por la tensión entre diversos intereses en el uso de los componentes ambientales. 

Primero, cuestionarnos si son los tribunales quienes deberán velar por cuestiones tales como la coordinación, eficacia y eficiencia en la función pública del poder ejecutivo, puntualmente, mediante el conocimiento de acciones de protección y, por otro lado, si es el procedimiento cautelar el más idóneo para “recordar” a la Administración Pública el cumplimiento de sus funciones legalmente impuestas. 

Segundo, ¿es nuestro sistema apto para lidiar con esta descoordinación entre quienes se encargan supuestamente de velar, administrar o gestionar los distintos elementos de la naturaleza y población? ¿O, debemos replantearnos la configuración de este, ante las claras desventajas producidas por el actuar reiterado y descoordinado de las autoridades administrativas de todos los niveles? Preguntas urgentes de responder, dado que esta sola cuestión parece acrecentar la brecha que separa las soluciones eficientes y eficaces del agravamiento constante de la crisis ambiental, haciéndose necesario articular competencias de una manera distinta y dar con un funcionamiento no solo decente, sino también respetuoso del sustrato básico de la existencia de toda vida.

El asunto deriva en la concreta y palpable desprotección del medioambiente y habitantes de la República. Esta afirmación se puede demostrar a partir de, por ejemplo, la existencia de informes como el presentado por el INDH el año 2018 titulado “Misión observación Quintero Puchuncaví”. Asimismo, de la ausencia de informes o desarrollo científico o de las implementaciones de las medidas avocadas al resguardo de la localidad señaladas en el sitio web del Programa de Recuperación Ambiental y Social. 

También podrá encontrarse este problema práctico en la ejecución de sentencias, como las que han sido mencionadas. Sin ir más lejos, la CS expresamente mandató al Ejecutivo a que, en el plazo máximo de un año, contado desde el día en que su sentencia se encontrara firme, a disponer lo adecuado para que las 15 medidas indicadas en el fallo acerca del destino de la Bahía de Quintero, Ventanas y Puchuncaví estén cabalmente implementadas y, además, en disposición de comenzar a operar ¿qué pasó con ello? 

A más de un año de que fuere comunicada la decisión del tribunal, distintas organizaciones sociales han denunciado no ver luces del cumplimiento del “histórico fallo”. Así, aparece en medios de prensa escrito el jefe regional del INDH en Valparaíso, Fernando Martínez, relatando que solicitó ante la CA de Valparaíso el cumplimiento forzado de la sentencia, pues aún la comunidad sigue expuesta a altos índices de contaminación, lo que empeora teniendo en cuenta la pandemia y ha llevado a que las personas del lugar se manifiesten en plena crisis sanitaria.

La pregunta vuelve a ser evidente, ¿son esta clase de procedimientos y decisiones judiciales las más adecuadas para abarcar la problemática?,¿otras resoluciones que intenten coordinar y poner fin a la afectación de los derechos fundamentales con similares características irán a tener el mismo destino incierto?

Finalmente, esa es la cuestión. En un Estado Democrático de Derecho, el grado de incerteza jurídica que propicia la descoordinación administrativa y la falta de acatamiento de las decisiones provenientes del Poder Judicial, contribuyen – en proporción variable y casuística – a aumentar la desconfianza en la institucionalidad y la creencia en la incapacidad del Estado de hacer frente a la crisis socioambiental que se cierne a nivel nacional. Más, con los escuetos espacios al diálogo con la ciudadanía en la toma de decisiones sobre el ambiente que habita, llevando a escuchar una constante sensación de decepción, podemos decir que justificada.  

Referencias

1Si bien, el recurso de protección dista en sus supuestos de aplicación cuando el derecho incoado es el resguardado en el artículo 19 n°8, debemos tener en cuenta que en ambos fallos este no es el único derecho fundamental vulnerado según los recurrentes, por lo tanto, se analizan los supuestos del artículo 20 de la CPR en su totalidad.

2Considerando lo numeroso de los recurrentes y sus reclamaciones, la CS agrupa los reproches según a quienes se dirigen, siendo “los primero” los privados involucrados y “los segundos” las autoridades recurridas.

3https://pras.mma.gob.cl/quintero-puchuncavi/

4P.ej.:https://www.terram.cl/2020/06/puchuncavi-quintero-a-un-ano-del-fallo-de-la-suprema-sigue-siendo-una-zona-de-sacrificio/ 

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